同时，1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为《地方组织法》）第6、27条规定，省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。

法规备案审查室研究认为，制定机关通过条例对居民将住宅改变为经营性用房的行为进行规范和控制，符合法律规定的权限，也是符合实际需求的。地方执行性法规因仅系执行，已有法律的存在，不得新创设法规，但也存在法律优位的问题。

前者的好处在于更贴合宪法文义，但问题是不抵触原则之下包罗万象。同时，地方性法规可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，还可以为了实施法律和行政法规而补充设定行政处罚。《行政许可法》第15条第1款规定，对于可以设定行政许可的事项，只要尚未制定法律、行政法规，地方性法规就可以设定。但这些要求也不得违反相关法律设置的界限。在民事基本制度方面，立法法上的民事基本制度是一个不确定法律概念，究竟怎样才算作基本并不清楚。

再如，《审计法》第23条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算……进行审计监督。此外，这个问题比较复杂，各地情况不一，以不在地方性法规中规定为宜。私人在行政诉讼中的法律地位并不必然在实体法上有所对应，有时也可以基于对法规范的整体观察，从以权利保护为目的的诉讼法规定中产生。

请求权也能与基础性权利或原权利相结合来发挥这种作用。应该在明确行政行为和请求权功能射程的前提下，确立请求权的独特价值，实现二者的功能互补。[37]实体法是对诉讼法及其他程序法进行一般化与抽象化的产物。这在我国的行政审判实践中表现得尤为明显。

[26]正是因为缺少以权利义务为要素的实体法体系，所以行政法上请求权的基础和推导方式并不确定，经常需要学理与司法实践构筑。我国行政诉讼向来以行政行为为中心，不同类型判决以行政行为存否作为分辨准据。

学说史上，格贝尔（Gerber）早在19世纪中叶就已经开始将民法的权利概念运用于公法。撤销请求权既可以由私人直接向行政机关主张，也可以通过诉讼实现。[51]（二）沟通行政实体法与诉讼法当权利无法通过向行政机关主张得到保障时，权利主体可以诉诸法院实现请求权。强调诉讼法对于实体法的从属以及法院依法审判是为了制约国家权力，避免法院恣意裁判。

（二）行政法中请求权的生成和演变在行政法中讨论权利并不稀奇，但形成系统性的权利理论，并将其与司法实践相结合却是德国公法学的重要特征。[75]Vgl. Astrid Epiney, Rechte Einzelner im EU-Umweltrecht, Zeitschrift für Europ?isches Umweltund Planungsrecht 15（2017）, S.223 ff.[76]有关法国的行政诉权，vgl. Jacques Ziller, Verwaltungsgerichtsbarkeit in Frankreich, in: Armin von Bogdandy/Peter Michael Huber （Hrsg.）, Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. IX, 1. Aufl., 2019, §130 Rn.83.关于英国的行政诉权，参见（英）威廉·韦德、克里斯托弗·福赛：《行政法》（第十版），骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第521—536页。其后，奥特玛·布勒（Ottmar Bühler）将公权利的研究从理论转向实践，提炼了公权利的判断方法。[29]而在我国关于结果除去请求权的讨论中，不仅请求权基础和证成路径并不确定，而且有学者将行政诉讼法有关补救判决或一般给付判决的规定当作请求权的辅助性规范基础。

借助诉讼实施规范之所以要回归实体法，是因为行政诉讼法对于实体法的严格从属性是德国行政法学界的支配性观点。[80]德国通说将请求权当作行政诉讼的诉讼要件和本案要件，行政诉讼主要围绕请求权展开：撤销诉讼的重点是审查撤销请求权是否存在，而课予义务诉讼也必须以履责请求权为裁判基础。

根据布勒的保护规范理论，公权利（请求权）是否存在取决于强行性的法规范、私益保护目的与援用可能性这三个要件。例如德国法基于基本权利理论构建了相对完善的公法请求权体系，能够实现对绝大部分请求权的妥善安置。

[78]Vgl. Buchheim （Fn.31）, S.96 f.[79]Vgl. Jost Pietzcker/Nikolaus Marsch, in: Friedrich Schoch/Jens-Peter Schneider （Hrsg.）, Verwaltungsgerichtsordnung, Werkstand:39. EL Juli 2020, §42 Abs.1, Rn.91; Detterbeck （Fn.45）, S.207.[80]德国《联邦行政法院法》第42条第2款规定：除法律另有规定外，只有当原告主张因行政行为、拒绝作出行政行为或不作为侵害其权利时，起诉才具有容许性。[60]德国行政法中的确认诉讼属于前者。但请求权与行政法体系的适配性存疑。个人的地位可进一步分为消极地位和积极地位：消极地位受侵害者享有撤销请求权，能诉诸撤销诉讼排除侵害。作为私人针对所有行政机关的法律地位，基础性公权利受到侵害时会产生请求权。哪些主体可以主张实体法内容，提起诉讼是否须依据实体法，有时甚至主要由法院裁量。

[72]因此，传统行政法即便强调权利保护，也主要是指事后救济，私人先于诉讼的实体法地位被无视。满足特定条件时，就可以从个人的地位中析出请求权。

这意味着，具有请求权的主体自然享有诉权。何海波：《行政诉讼法》（第3版），法律出版社2022年版，第57—63页。

[43]同样，行政确认诉讼也不是为了让行政行为的合法性或者某种法律关系获得行政机关的承认，而是为了使行政行为的合法性或某种法律关系经由裁判免于争议。[65]此后即便废除了列举制，为了扩张权利保护，德国行政法理论也经常创造新的概念，以便将其归入行政行为。

但既有行政法理论或是致力于请求权的体系建构，或是关注请求权与行政诉权的关联。但是通过审查行政行为的合法性，同样能撤销行政行为，保护受损权利。[75]而在法国的利益者诉讼（Interessentenklage）和英国的诉权法体系中，行政诉权的认定或是诉诸值得保护的利益，或是要求存在充分利益。[89]杨伟东，见前注[3]，第117页。

[73]此外，由于行政行为只是行政活动的一种行为方式，对于行政行为以外的其他类型行政活动，为明确和具体化相关行政法律关系，更有肯定请求权的必要。朱芒：中国行政法学的体系化困境及其突破方向，《清华法学》2015年第1期，第6—18页。

[35]由此看来，在行政诉讼中，似乎应排除实体请求权，直接将基础性公权利受到侵害和以保护基础性公权利为目的的行政诉讼规定相连接。现如今，问题并不是否定请求权，而是如何为请求权的证成提供更为稳固的基础和方法。

在行政活动形式主导的行政法体系中，请求权经常被行政行为遮蔽。[57]参见江伟、肖建国主编：《民事诉讼法》（第八版），中国人民大学出版社2018年版，第16—17页。

撤销请求权有时也被解释为撤销诉讼的结果，有学者更是直接否定撤销请求权的实体法属性。这种单一关系使纯粹诉讼法制度的合理性受到贬损。[12]Vgl. Wilhelm Henke, Das Subjektive ?ffentliche Recht, 1968, S.8.Vgl. Rupp （Fn.11）, S.146 ff.[13]也可参见（日）小早川光郎：《行政诉讼的构造分析》，王天华译，中国政法大学出版社2014年版，第95—102页。[31]所以在行政法中，请求权的作用在很大程度上被削弱了。

它既可以在基础性公权利受侵害时产生，也能够不依赖基础性公权利，由法律直接规定或从行政法义务中推导而来。推演结果必然是，权利只有经过诉讼才能得到保障（有救济，才有权利）。

实体请求权对于权利与权利实现、请求权与诉权的理解实际上以行政实体法和诉讼法之间特定的先验关系为前提。当请求权无法直接实现时，私人有权通过行政诉讼获得保障。

如果权利遭受侵害，那么请求权主体能够直接或通过诉讼向行政机关主张、实现请求权。按照拉伦茨（Larenz）的说法，请求权不仅表明一种客观（实体法）上的权利，而且也表明一个特定人针对他人的特定请求可以通过诉讼来主张和执行，这是请求权最重要的作用。

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